L’affaire Starlink soulève une question qui dépasse le différend entre deux opérateurs. Comment accueillir les nouvelles technologies satellitaires dans un cadre réglementaire pensé pour les réseaux terrestres ? Dans cette contribution, le Dr Isaac I. Sissokho examine les enjeux juridiques, économiques et stratégiques du dossier et invite à repenser la manière dont le Sénégal, comme les autres pays africains, accompagne les transformations du secteur des télécommunications.
Fort de plus de vingt ans d’expérience, le Dr Isaac I. Sissokho apporte à ce débat son expertise en gouvernance, en régulation et en stratégie de développement numérique. Secrétaire général au ministère de l’Économie numérique et des Télécommunications, après y avoir exercé les fonctions de directeur de cabinet, il s’intéresse particulièrement aux conditions d’une régulation capable de soutenir l’innovation et la croissance. Il est également l’auteur de l’ouvrage « Réguler en Afrique à l’ère des innovations disruptives du Numérique », paru aux Éditions Kala en 2025.
Son analyse défend une régulation qui anticipe les évolutions du marché, protège les consommateurs et assure un traitement équitable des opérateurs. Au-delà de l’accès fixe à internet par satellite, il attire l’attention sur la connexion directe des smartphones aux constellations, susceptible de déplacer la concurrence vers la relation client mobile. Une invitation à tirer les enseignements de l’affaire Starlink pour préparer, dès aujourd’hui, les règles de la connectivité de demain.
La suspension de l’autorisation de Starlink par la Cour suprême, le 7 septembre 2026, a été lue comme un duel entre l’opérateur historique et le géant américain. Cette lecture est réductrice. L’affaire révèle un angle mort de notre droit des communications électroniques. Elle invite surtout à anticiper une bataille plus vaste : celle de la relation client mobile.
Depuis plusieurs semaines, les analyses se multiplient sur l’affaire Starlink. Chacune éclaire un angle. Aucune ne suffit seule. Je voudrais ici les croiser, avec la grille de lecture qui est la mienne depuis plus de deux décennies : celle du droit et de l’économie de la régulation.
Ma thèse est simple. L’affaire met à nu un Code des communications électroniques pensé pour des réseaux terrestres. Faute de règle explicite pour les constellations, la décision a glissé du régulateur vers le juge. La régulation est devenue prétorienne, construite au cas par cas. Le juge a joué son rôle. Il revient désormais au régulateur de jouer le sien, par anticipation.
Rappelons d’abord les faits. Le 6 novembre 2025, un arrêté ministériel autorise Starlink Sénégal à fournir, pour cinq ans, un accès fixe à internet par satellite. Le service est lancé en février 2026. L’État annonce l’acquisition de 5 000 kits destinés aux zones blanches. La SONATEL conteste. Son recours gracieux est rejeté en mai. Elle saisit la Cour suprême. Le 7 septembre, le juge des référés suspend l’arrêté. Il ne l’annule pas. Le fond reste à juger, sans date connue.
Un fait est souvent omis : depuis décembre 2025, la SONATEL commercialise sa propre offre d’internet par satellite, en partenariat avec Eutelsat, au même prix que l’offre phare de Starlink, soit 30 000 FCFA par mois. Le litige oppose donc aussi deux concurrents directs sur un même segment.
Ces faits posent d’abord une question de droit : Starlink est-il un fournisseur d’accès à internet ou un exploitant de réseau ? Le Code de 2018 organise deux régimes principaux. La licence, délivrée par décret après appel public à candidatures, s’applique à « l’établissement et l’exploitation de réseaux ouverts au public » (articles 50 et 51). L’autorisation, délivrée par l’autorité gouvernementale, vise notamment la fourniture d’accès à internet (articles 57 et 62). Starlink a reçu une autorisation de FAI.
Je tiens ce choix, depuis le printemps 2026, pour juridiquement fragile. Le raisonnement qui me conduit à cette conclusion procède par étapes.
Il faut d’abord rappeler un principe : la qualification suit l’activité, non l’étiquette. Le cahier des charges désigne certes Starlink comme un FAI. Mais un acte administratif ne choisit pas le régime légal ; c’est la loi qui le détermine, au regard de ce que fait réellement l’opérateur. Encore faut-il savoir ce que la loi entend distinguer.
Or l’économie du Code sépare clairement deux métiers : fournir un service au public, d’une part ; établir et exploiter un réseau, d’autre part. Les régimes d’autorisation visent précisément des acteurs qui n’exercent que l’un des deux. L’opérateur d’infrastructures exploite un réseau, mais ne peut rien vendre au public (article 60). À l’inverse, l’opérateur mobile virtuel vend au public, mais ne détient ni fréquences ni infrastructures radio (article 4). Quant au FAI, il fournit un service d’accès (article 62). Il en résulte que celui qui cumule les deux métiers relève de la licence.
Reste alors à vérifier si Starlink cumule ces deux métiers. Tel est bien le cas. Le Code définit le réseau comme l’ensemble des installations qui assurent la transmission entre points de terminaison (article 4). Starlink en maîtrise toute la chaîne : le terminal de l’abonné, les satellites, les passerelles au sol et les fréquences. Il ne s’appuie sur le réseau d’aucun opérateur licencié pour atteindre son client ; il est lui-même le réseau d’accès, et il le commercialise auprès du public. On objectera que la constellation se trouve en orbite, hors du territoire. L’argument ne résiste pas à l’examen, puisque le Code régit les activités exercées « à partir ou à destination » du Sénégal (article 1er) et que les terminaux, les passerelles et l’usage des fréquences relèvent bien du territoire national.
Cette conclusion se trouve d’ailleurs confortée par le principe de neutralité technologique. L’article 10 exige « qu’aucun type particulier de technologie ne soit privilégié de manière injustifiée ». Or une entreprise qui déploierait son propre réseau radio terrestre pour vendre l’accès à internet ne pourrait prétendre au régime allégé du FAI. Dès lors, le satellite ne saurait l’obtenir au seul motif de sa technologie.
Il demeure une objection plus sérieuse, qu’il serait malhonnête d’éluder : l’article 62 n’interdit pas au FAI de disposer d’infrastructures propres. C’est exact. Elle n’est pas dirimante pour autant, car l’absence d’interdiction ne fait pas d’un réseau complet un simple accessoire du service. Surtout, si l’État entendait soustraire cette activité au régime de la licence, le Code lui en offrait le moyen : un décret (articles 50 et 57), et non un arrêté.
Au terme de ce raisonnement, mon avis est net. En l’état du droit, l’activité de Starlink relève, en substance, de l’exploitation d’un réseau ouvert au public. Fragile ne veut pas dire illégitime, eu égard à l’objectif d’intérêt général que constitue la couverture des zones blanches. La conséquence n’est donc pas l’exclusion de l’opérateur, mais sa régularisation par le bon instrument. Le défaut de publication de l’acte, lui, reste secondaire : il touche l’opposabilité plus que la légalité, et se corrige en quelques jours.
Cette analyse n’enlève rien au mérite du juge, à qui il faut rendre hommage. Par sa décision, il a mis au jour une question que nos textes n’avaient pas anticipée et il nous oblige à sortir de l’improvisation. En ce sens, l’ordonnance nous place dans l’anticipation. Elle appelle toutefois une vigilance. Le bénéficiaire de l’acte n’a pas été appelé à l’instance, alors que Starlink Sénégal, société de droit sénégalais, à pleine capacité à ester en justice ; il importe qu’il soit entendu avant le jugement définitif. Le Sénégal est en outre lié aux États-Unis par un traité bilatéral d’investissement en vigueur depuis 1990. Ce n’est pas la mesure provisoire qui crée le risque. C’est la durée de l’incertitude.
Au-delà du droit, l’économie du dossier invite à relativiser l’enjeu. Selon la GSMA, dans les pays à revenu faible et intermédiaire, un abonnement Starlink représente en moyenne 12 % du revenu mensuel. C’est six fois le seuil de 2 % retenu pour un haut débit abordable. Au Sénégal, le terminal coûte entre 117 000 et 146 000 FCFA. Face à plus de 23 millions d’abonnements à l’internet mobile, Starlink reste une offre de niche et ne menace pas le marché de masse.
L’argument des 134,5 milliards de FCFA acquittés par la SONATEL, opposés aux 100 millions demandés à Starlink, frappe certes les esprits. Il compare pourtant l’incomparable. Le premier montant rémunère une concession, la 4G et la 5G, c’est-à-dire l’accès au spectre mobile et au marché de masse. L’équité ne se mesure pas au ticket d’entrée. Elle se mesure aux charges rapportées au service réellement rendu : service universel, redevances de fréquences, fiscalité, qualité de service.
Le satellite ne comble pas davantage, à lui seul, la fracture numérique. Selon l’ANSD et l’ARTP, 3 % seulement des ménages ruraux disposent d’internet à domicile, et deux ménages sur trois citent le coût comme premier obstacle. Le satellite étend la couverture, mais il ne rend ni l’abonnement ni le terminal abordable. Sa valeur publique tient donc aux usages partagés : écoles, centres de santé, points d’accès communautaires légaux.
La technique confirme ce diagnostic, car la physique impose sa loi. Une constellation partage une capacité finie entre les terminaux d’une même zone. Le Kenya l’illustre : Starlink y compte environ 27 600 abonnés, soit 1 % de l’internet fixe, et a pourtant lui-même gelé les nouvelles souscriptions dans sept comtés, dont Nairobi, depuis juillet 2026. Le satellite complète ainsi les réseaux terrestres là où la densité est faible ; il ne les remplace pas en ville.
La souveraineté, souvent invoquée, appelle la même lucidité. La dépendance à un opérateur étranger vaut pour toute solution satellitaire, y compris celle de la SONATEL. La réponse réside dans la diversification, et dans l’exigence, pour tous, d’une passerelle nationale effective et d’une interception légale vérifiable.
Le véritable enjeu se situe pourtant ailleurs. Le contentieux actuel porte sur un accès fixe ; la bataille de demain portera sur la relation client mobile. Aux États-Unis, SpaceX assemble méthodiquement les briques d’un opérateur mobile. Le régulateur américain a approuvé en mai 2026 l’acquisition de fréquences auprès d’EchoStar, et un accord sur la bande des 800 MHz a suivi en octobre. Le direct-to-device, cette connexion directe du satellite au smartphone, est en marche. En Afrique, il arrive pour l’instant par les opérateurs : Airtel l’a lancé avec Starlink en RDC en août 2026.
La Conférence mondiale des radiocommunications de 2027, à Shanghai, examinera de nouvelles attributions de fréquences pour ce service. Dans trois ans, la question ne sera plus : quel régime pour un FAI satellitaire ? Elle sera : qui détient le client mobile sénégalais ? Mieux vaut y répondre par la régulation que d’avoir à la trancher en référé.
Le cas sénégalais n’est d’ailleurs pas isolé. Les opérateurs satellitaires arrivent sur le continent plus vite que les cadres juridiques ne s’adaptent. La Namibie a refusé une licence à Starlink en mars 2026 sur le fondement de ses règles de capital national. L’Afrique du Sud estime devoir modifier sa loi pour accueillir ces acteurs. La doctrine anglo-saxonne nomme ce décalage le pacing problem : l’innovation avance à un rythme que la loi ne peut suivre.
Le droit ne peut donc pas tout régler. Une loi votée aujourd’hui sera dépassée par la prochaine génération de satellites. La solution viendra de la régulation du marché. Le législateur fixe les principes : neutralité technologique, équivalence des charges, souveraineté. Le régulateur les ajuste en continu, par des cahiers des charges évolutifs, des obligations ex ante, des mesures de qualité de service et des consultations publiques. Cette souplesse lui donne un temps d’avance.
De ce diagnostic découlent plusieurs recommandations. Elles ne portent pas sur le litige, dont le juge reste seul saisi, mais sur le cadre de demain. Nonobstant l’instance pendante, cette réflexion peut être engagée dès à présent. La première tient à la protection des consommateurs. Les abonnés à un service satellitaire acquièrent un équipement coûteux et propriétaire ; la continuité du service, leur information préalable sur toute modification de l’offre et, le cas échéant, leur remboursement méritent d’être garantis par la régulation, quel que soit l’opérateur. Dans le même esprit, l’équivalence des charges évoquée plus haut gagnerait à être inscrite dans les cahiers des charges de tous ceux qui servent le client final, quelle que soit leur technologie.
Les programmes publics de connectivité gagneraient, pour la même raison, à être technologiquement neutres. Ouverts par appel d’offres à tous les opérateurs satellitaires, ils garantiraient l’égalité de traitement, tandis que la concurrence ferait baisser les prix. Enfin, il importe que la régulation précède désormais la technologie. La refonte engagée du Code offre l’occasion de créer un régime des réseaux non terrestres, gradué selon le service, de la capacité de gros au direct-to-device, et de doter le régulateur des outils souples qu’exige un marché en mouvement. Porté devant l’UEMOA, la CEDEAO et l’Union africaine des télécommunications, ce régime éviterait qu’un État africain ne négocie seul face à des acteurs mondiaux.
En définitive, l’affaire Starlink est un test. Elle mesure notre capacité à réguler l’innovation avant qu’elle ne s’impose à nous. C’est la question qui traverse mon ouvrage Réguler en Afrique à l’ère des innovations disruptives du Numérique. On n’arrête pas la mer avec ses bras. Il faut apprendre à y nager sans s’y noyer. Le régulateur qui arrive après le marché subit ; celui qui le précède oriente. Le Sénégal peut encore choisir. Qu’il ouvre son ciel numérique à tous, selon des règles claires, pour connecter d’abord ceux qui ne le sont pas.
Dr Isaac I. SISSOKHO
Expert en Gouvernance, Régulation et Stratégie de Développement Numérique
Auteur de « Réguler en Afrique à l’ère des innovations disruptives du Numérique » (Éditions Kala, 2025)
Principales sources. Loi n° 2018-28 du 12 décembre 2018 portant Code des communications électroniques ; Cour suprême, ordonnance de référé du 7 septembre 2026 ; TBI Sénégal – États-Unis (1983) ; GSMA, State of Mobile Internet Connectivity 2025 ; ANSD et ARTP, ENTICS 2024 ; Communications Authority of Kenya, juin 2026 ; FCC, 12 mai 2026 ; UIT, CMR-27 ; G. Marchant et al. (dir.), The Pacing Problem, Springer, 2011.
